劉煜輝  （社科院金融所中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中心主任）

        為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，2008年底，中國(guó)政府宣布了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，隨后，地方政府積極推出了在未來(lái)幾年投資逾30萬(wàn)億的多項(xiàng)計(jì)劃。這些遠(yuǎn)非空想的白日夢(mèng)。一段時(shí)間內(nèi)，中央政府允許甚至鼓勵(lì)地方政府從銀行大肆借貸以支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。盡管中國(guó)法律禁止銀行直接貸款給政府機(jī)構(gòu)，但是地方政府建立了大約8000家投資公司，銀行向這些實(shí)體的放貸歸入“企業(yè)貸款”。

        目前已無(wú)法準(zhǔn)確地算出地方政府投資機(jī)構(gòu)籌集的資金數(shù)額。據(jù)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿1月份接受采訪(fǎng)時(shí)披露，2009年地方政府的投融資平臺(tái)借貸5萬(wàn)億。

        中央政府對(duì)于平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)高度警覺(jué)，銀行監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)下令放緩向地方投資工具發(fā)放貸款，城投債等其他市場(chǎng)融資工具已經(jīng)實(shí)質(zhì)性叫停。盡管在中國(guó)推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，地方政府通過(guò)這樣的平臺(tái)進(jìn)行融資有其內(nèi)在必然性，但地方政府融資平臺(tái)無(wú)節(jié)制膨脹本質(zhì)上是一個(gè)體制問(wèn)題，需要高度關(guān)注其產(chǎn)生的宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

融資膨脹是政府職能問(wèn)題

        地方政府融資膨脹的原因，本質(zhì)上是個(gè)政府職能問(wèn)題，是個(gè)政府激勵(lì)問(wèn)題，不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)所謂地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等，造成了地方政府財(cái)政困難而不得不另謀財(cái)路，如平臺(tái)貸款、土地財(cái)政等。

        從宏觀(guān)視角看，每年地方政府花的錢(qián)夠多的了。2008年地方預(yù)算內(nèi)收入4.92萬(wàn)億，2009年可能高達(dá)到5.5萬(wàn)億，預(yù)算外收入2008年是5600億，2009年應(yīng)該在6000億以上，此外，每年轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模都在6000億以上，再加上土地出讓金在2009年高達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的1.6萬(wàn)億，以及地方國(guó)企貢獻(xiàn)的幾千億利潤(rùn)，2009年地方政府能夠獲取的收入高達(dá)8~9萬(wàn)億，這相當(dāng)于國(guó)民收入的1/4，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體1/4以上的錢(qián)都給政府花，還不夠嗎？

        但是，正常的民生保障還是嚴(yán)重不足。只能有一點(diǎn)，政府所承擔(dān)的公共職能以外的事務(wù)太多了。這樣的政府本質(zhì)上還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，而非現(xiàn)代社會(huì)的公共職能型政府。如果這個(gè)沒(méi)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，政府拿再多的錢(qián)也是不夠花。

        現(xiàn)在的政府激勵(lì)依然是GDP、是稅收，中央派下來(lái)的事權(quán)（特別是民生相關(guān)的事權(quán)）肯定會(huì)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后來(lái)考慮，所有的資源肯定是先滿(mǎn)足激勵(lì)導(dǎo)向的方向，政府也是理性人。舉個(gè)例子，保障房是4萬(wàn)億刺激計(jì)劃中唯一沒(méi)有按期完成的項(xiàng)目，完成計(jì)劃不足30%，是地方政府錢(qián)不夠嗎？光平臺(tái)貸款去年就增加了3.8萬(wàn)億，是沒(méi)有激勵(lì)。

        如果政府激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有大的變化，即便是中央更多地承擔(dān)一些事權(quán)，也是枉然，這不是問(wèn)題的癥結(jié)。

債務(wù)膨脹導(dǎo)致宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)

        現(xiàn)在大家大多從微觀(guān)償付上來(lái)看地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然從微觀(guān)機(jī)制看，現(xiàn)在大多數(shù)平臺(tái)貸款未來(lái)的償付，很大程度要依靠項(xiàng)目完成后配套的土地價(jià)格上升和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成功，但是因?yàn)橹袊?guó)的房地產(chǎn)尚未經(jīng)歷過(guò)一個(gè)完整的周期，未來(lái)的波動(dòng)必定會(huì)對(duì)信貸的償付帶來(lái)影響。當(dāng)然在現(xiàn)行體制下，平臺(tái)信貸都是隱含政府兜底的，本級(jí)財(cái)政失去償付能力，上一級(jí)政府一定會(huì)兜底。銀行也堅(jiān)信這一點(diǎn)，所以敢于給地方政府的融資平臺(tái)大規(guī)模投放信貸。銀行是很聰明的，深諳我們這個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的奧妙。

        其實(shí)，我認(rèn)為大家所講的微觀(guān)償付風(fēng)險(xiǎn)，可能不是平臺(tái)貸款的大問(wèn)題，由于政府債務(wù)膨脹所導(dǎo)致的宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)，才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

        我所受的經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練都是這樣告訴我的，政府舉債擴(kuò)張的最終負(fù)擔(dān)還是攤在老百姓頭上，因?yàn)槲磥?lái)稅費(fèi)將要增加，企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)困難；投資意愿下降，就業(yè)就有問(wèn)題；然后收入就有問(wèn)題，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步的扭曲。當(dāng)然，反轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)也會(huì)摧毀微觀(guān)償付的基礎(chǔ)，收入增長(zhǎng)緩慢，地價(jià)和房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲就會(huì)有問(wèn)題。

        所以我們可以看到，宏觀(guān)和微觀(guān)最終將會(huì)在邏輯上統(tǒng)一。因?yàn)榈貎r(jià)和房?jī)r(jià)要長(zhǎng)期的可持續(xù)上升，必須有賴(lài)于政府從經(jīng)濟(jì)中有效退出來(lái)，轉(zhuǎn)變職能，回歸服務(wù)者的本位，從而激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的活力，讓他們自己來(lái)創(chuàng)造財(cái)富。這樣基于家庭收入和財(cái)富增長(zhǎng)的地價(jià)和房?jī)r(jià)才能持久。而基于政府財(cái)政和信貸擴(kuò)張推動(dòng)房?jī)r(jià)和地價(jià)上漲，遲早會(huì)與收入購(gòu)買(mǎi)力的增長(zhǎng)脫節(jié)而成為泡沫。

陽(yáng)光化和市場(chǎng)化控制風(fēng)險(xiǎn)

        有效控制地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的方式，是陽(yáng)光化和市場(chǎng)化。

        這樣地方政府不是憑權(quán)利去拿錢(qián)或是憑權(quán)利去換錢(qián)，而是作為一個(gè)陽(yáng)光的主體（有自己公開(kāi)透明的資產(chǎn)負(fù)債表的經(jīng)濟(jì)主體）進(jìn)入市場(chǎng)去融資，用周小川行長(zhǎng)的話(huà)說(shuō)這叫“開(kāi)前門(mén)”。這便有個(gè)風(fēng)險(xiǎn)大小的問(wèn)題，有個(gè)資金價(jià)格的問(wèn)題。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是拿錢(qián)的代價(jià)要能夠充分體現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。要讓市場(chǎng)力量來(lái)約束地方政府所內(nèi)涵的體制性投資和信貸的沖動(dòng)。

        中國(guó)正處于城市化和工業(yè)化加速階段，未來(lái)五到十年期間，各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模浩大，地方政府融資需求的確十分巨大，迫切需要一個(gè)市場(chǎng)化約束方式。

        在解決財(cái)政分權(quán)下的體制性矛盾、規(guī)范中央與地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等地方政府的融資經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范化和市場(chǎng)化的地方政府融資渠道，應(yīng)該及早提上議事日程。



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